Публикации автора

В статье выражается идея о том, что производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции является частью масштабного процессуального явления, объединяющего судебное санкционирование мер административного принуждения за административные деликты. Его предлагается именовать административно-деликтным судопроизводством. В настоящее время оно неосновательно разделено между тремя конкурирующими нормативными массивами – Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Такая ситуация осложняет отправление правосудия и вызывает необходимость дачи судьям руководящих разъяснений. Автор предлагает провести третью кодификацию законодательства об административных правонарушениях путем изъятия из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации норм, регулирующих данную судебную деятельность, и сосредоточения их в самостоятельном федеральном законе «Об административно-деликтном судопроизводстве». Предмет его регулирования должен охватить следующие производства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах: 1) по делам об административных правонарушениях; 2) по отдельным процессуальным вопросам по находящимся в производстве несудебных органов делам об административных правонарушениях; 3) по принятию отдельных мер процессуального реагирования на административные деликты вне рамок производства по делу об административном правонарушении. Административно-деликтное судопроизводство необходимо возвести в статус вида судопроизводства, в рамках которого реализуется административно-деликтное право, равнозначного закрепленным в Конституции Российской Федерации формам правосудия. Данную новеллу следует построить на основе специально разработанной процессуальной модели – административно-деликтной процессуальной формы. Она должна предполагать установление судьей истины по делу в условиях состязательности и равноправия сторон – органа административного преследования и лица, привлекаемого к административному преследованию. В процессуальной модели должен быть предусмотрен институт оправдательного постановления по делу об административном правонарушении.

В статье с позиций судебной практики дается ответ на теоретический вопрос о том, в каких процессуальных ситуациях в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды вмешиваются в усмотрение административных органов. Автор переосмысляет сам феномен усмотрения правоприменителя. Оно представляется не только как выбор какого-либо варианта разрешения дела из имеющихся, но и как самостоятельная разработка такого варианта при неясности или противоречивости закона. Вместо трактовки усмотрения как выбора предлагается его характеризовать как определение варианта решения или его отыскание. В статье подчеркивается, что феномен усмотрения находится на стыке юридических наук и психологии. Усмотрение реализуется на основе внутренних дискреционных установок правоприменителя. Инспектор придерживается установок, ориентирующих на укрепление центральной власти и достижение управленческих целей, а судья – на реализацию общеправовых принципов и ценностей страны. Такие установки влияют на толкование закона, дают юрисдикту видение объема своих полномочий и ориентируют дискрецию внутри него. Административное усмотрение характеризуется как выбор или разработка должностным лицом процессуального решения на основе собственного видения норм и ценностей, отражающих приоритеты государственного управления и направления внутренней политики публичной власти. Усмотрение судьи ориентируется на собственное видение общего спектра общепризнанных социальных норм и общеправовых принципов. Судебное вмешательство в дискрецию административного органа происходит при наложении судебных дискреционных установок на административные. Оно отличается от отмены собственно незаконного постановления. Постановление считается незаконным, если его содержание явно расходится со смыслом подлежащего применению закона, независимо от того, понимается ли он в свете административных или судебных дискреционных установок. Административное же усмотрение корректируется судьей, когда в свете судебных дискреционных установок орган нельзя уличить в явном нарушении пределов своих полномочий. Это происходит по трем основаниям: неочевидная незаконность акта административного органа; очевидная его нецелесообразность; неочевидная незаконность при очевидной нецелесообразности.

В статье предлагается определить место производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (ПДОАП в СОЮ) в системе административного процесса исходя из функции данного производства. Формулируется вывод о том, что, вопреки нормам КоАП РФ, она под влиянием конституционного законодательства приобрела отличия от функции несудебной административной юрисдикции. Предназначение судебного производства выходит за пределы борьбы с правонарушениями и реализации целей административной ответственности. Оно должно обеспечивать справедливое разрешение публично-правового конфликта. ПДОАП в СОЮ выполняет функцию независимой внешней ревизии управленческой инициативы публичной администрации, выраженной в актах органа административного преследования или несудебного органа административной юрисдикции, на предмет соответствия закону в свете общеправовых принципов и ценностей. Таким образом, ПДОАП в СОЮ функционально не объединено с несудебным производством в однородную процессуальную деятельность и не является продолжением несудебной административной юрисдикции. Однако ПДОАП в СОЮ оказалось предметом противоречивого правового регулирования, поскольку его конституционно-правовая функция не согласуется с КоАП РФ. Это вызывает сложности в судебной практике. По приведенным причинам автор предлагает в рамках третьей кодификации изъять из КоАП РФ не всю процессуальную часть, а нормы о ПДОАП в СОЮ, выделив их в отдельный закон «О судебной административной юрисдикции».

Статья продолжает дискуссию профессоров Ю. П. Соловья, П. П. Серкова и С. А. Старостина о проблематике административного усмотрения. На основании подхода Ю. П. Соловья, автором проводится сравнение административного и судебного усмотрения в отечественной административной юрисдикции через сопоставление их функций, целей, предметов и характера. В результате предлагаются определения обоих правовых феноменов как научных понятий. Закон, как правило, не предоставляет правоприменителю тщательно разработанного перечня вариантов разрешения дела, поэтому юрисдикционный орган не всегда располагает возможностью осуществлять усмотрение в форме элементарного выбора наиболее правильного решения из возможных. Такой выбор нередко является сложным и требует не только аналитического, но и синтетического, творческого подхода. В связи с этим автор, не оспаривая по существу правильность трактовки усмотрения как выбора, все же предлагает использовать более емкую конструкцию «принятие решения». Административное усмотрение связано со стоящей перед должностным лицом целью реализации политики государства как публичной власти и ориентировано на реализацию права в узконормативном его смысле. Оно осуществляется посредством восполнения недостатков законодательного текста через видение и воплощение «духа» закона. Судебное же усмотрение направлено на реализацию общепризнанных норм и ценностей, отражающих приоритеты государства как страны в целом. Тем самым оно предусматривает реализацию права в интегративном его смысле – совокупности наиболее важных общепризнанных норм и ценностей, отражающих социальный компромисс. В связи с этим административное усмотрение в административной юрисдикции определяется как принятие должностным лицом решения по делу об административном правонарушении на основании собственного видения норм и ценностей, отражающих приоритеты государственного управления и направления внутренней политики публичной власти. Судебное усмотрение предлагается трактовать как принятие судьей процессуального решения исходя из собственного видения общего спектра общепризнанных социальных норм общества, в контексте которых подлежит применению законодательство.

В статье описывается эволюция законодательства о судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях во всех странах постсоветского пространства. Формулируется вывод о том, что Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. исторически были вариантом лишь частичной кодификации административно-процессуальных норм. Однако этот правовой акт создал законодательную традицию полной кодификации административно-деликтного и соответствующего процессуального права с объединением судебного и несудебного порядков рассмотрения дел об административных правонарушениях в единое производство. Несмотря на отголоски такой традиции, в постсоветскую эпоху почти во всех странах ближнего зарубежья судебный порядок проявляет устойчивую тенденцию к обособлению от несудебного производства по делам об административных правонарушениях. При этом интеграция его в кодекс административного судопроизводства является исключением, а не правилом. Напротив, он чаще сближается с уголовным процессом вплоть до прямых ссылок на положения уголовно-процессуального кодекса. Однако, даже оставшись в системе административно-юрисдикционного процесса, судебное производство отделяется от несудебного с тенденцией либо обособиться от него в отдельный процессуальный институт, либо доминировать над ним в качестве основного процессуального регламента. В этой связи автор выражает согласие с мнением Ю. П. Соловья и П. П. Серкова о том, что производство по делам об административных правонарушениях не связано с разрешением публично-правовых споров, а рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях имеет принципиальные отличия от несудебной административно-юрисдикционной деятельности. Формулируется вывод о том, что судебное и несудебное рассмотрение административно-деликтных дел фактически не образует единое производство по делам об административных правонарушениях. Предвосхищая по итогам сравнительно-правового исследования развитие российского законодательства, автор предполагает, что принятие Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является лишь временной мерой. Вскоре может быть поставлен вопрос о выделении порядка производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции в отдельный процессуальный закон.

В настоящей статье автор определяет место производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции в системе отечественного административного процесса. Для освещения этой сложной темы анализируются научные труды основоположников доктрины административного процесса, последовательность вносимых в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений, руководящие разъяснения высших судов и судебная практика. Складываясь в общую картину, изученный материал позволяет констатировать следующее. Производство по делам об административных правонарушениях неоднородно по своей структуре и на сегодняшний день является двуединым административно-юрисдикционным производством. Оно состоит из двух видов, эволюционирующих в разных направлениях, - несудебного производства и производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции.

На базе второго вида формируются другие аналогичные судебные административно-юрисдикционные производства: судебное обжалование представлений об устранении причин и условий совершения административного правонарушения, меры обеспечения производства по делу и определений об отказе в восстановлении 20-дневного срока оплаты административного штрафа в льготном размере. В свою очередь, административно-юрисдикционный процесс развивается в направлении дифференциации на несудебные и судебные производства. Предвосхищая формирование последних, автор ставит под сомнение целесообразность принятия единого Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В качестве разумной альтернативы предлагается изъять из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не всю процессуальную часть, а судебные производства с разработкой Кодекса судебной административной юрисдикции.