Статья: Государственные и негосударственные акторы в многоуровневых системах управления: от «железного треугольника» к соуправлению (2025)

Рец. на кн.: Городские асимметрии: политики, практики и репрезентации / О. Е. Бредникова, Е. П. Евдокимова, Г. В. Еремичева [и др.]; отв. ред. Е. В. Тыканова. – М.; СПб.: ФНИСЦ РАН, 2024. – 264 с.

Рец. на кн.: Stewart K. L. Legitimating nationalism. Political identity in Russia’s ethnic republics. – Madison, Wisconsin: The University of Wisconsin Press, 2024. – 293 p.

В 2022 г. Донецкая и Луганская народные республики, Херсонская и Запорожская области вошли в состав Российской Федерации, что запустило масштабные процессы их политической, административной и экономической интеграции. Одной из ключевых задач является включение региональных политических элит этих регионов в многоуровневую систему управления России. В связи с этим в статье анализируется сетевая конфигурация региональной политической элиты новых субъектов РФ в контексте их интеграции в федеральную систему управления.

На примере исследования региональных политических элит новых субъектов Российской Федерации – Донецкой Народной Республики, Херсонской области – анализируется степень интеграции региональных элит в федеральные патрональные сети. Отмечается роль института шефства, использующегося в качестве особого механизма интеграции новых субъектов в рамках их вхождения в российскую многоуровневую систему управления.

На основе анализа сетей политических связей губернаторов рассматривается вопрос об особенностях сетевого политического управления регионами. Результаты сетевого моделирования демонстрируют значимые различия как во внутрирегиональных сетях главы ДНР и губернатора Херсонской области, так и их связей с представителями федеральной элиты и другими регионами. Полученные результаты позволяют сделать вывод о различных приоритетах интеграции новых регионов: в Херсонской области преобладает политическая интеграция, тогда как в ДНР акцент сделан на экономическом восстановлении и инфраструктурном развитии.

В статье на основе анализа существующих работ на тему статуса субъекта государства и смежных с ней исследований российского федерализма, а также представленного списка показателей статуса, которые включают в себя две основные группы характеристик: формальные нормы и ресурсы (экономические, политические, культурные), предпринимается попытка количественно измерить политический статус субъектов РФ и проанализировать его динамику за период с 1998 по 2021 гг. Несмотря на распространенный тезис о наличии особого положения исключительно у российских республик в 1990–2000-х гг. и о потере данного положения в процессе политики централизации 2000–2010-х гг., проведенный анализ демонстрирует сохранение большинством субъектов РФ своего политического статуса на прежнем уровне, а в некоторых случаях – его повышение, что, однако, оказывается возможным из-за трансформации самого концепта политического статуса в рассматриваемый период, в котором потеря формальных показателей вследствие централизационных процессов компенсируется ростом ресурсных показателей статуса – в первую очередь экономических и культурных.

Одним из направлений трансформации политических систем в европейских странах в конце XX – начале XXI в. стало существенное усиление регионалистских партий и проведение реформ, направленных на децентрализацию. Эмпирические данные показывают, что после таких реформ регионалистские партии демонстрируют разную динамику. Особый интерес представляют регионалистские движения в Бельгии, где в период с 1970 по 2011 г. была реализована серия реформ по федерализации страны, однако, несмотря на примерно одинаковые для всех регионов институциональные изменения, в развитии регионалистских движений наблюдаются принципиально разные траектории. В данной работе предпринимается попытка применить для объяснения этих различий концепцию институционального изоморфизма П. Дж. Димаджио и У. Пауэлла. Исследование хоть и носит поисковый характер, позволяет сделать вывод, что рассматриваемая концепция обладает эвристическим потенциалом. Фламандский регионализм, в котором проявляются черты нормативного изоморфизма, и после реформ демонстрирует устойчивую динамику, предлагает новые формы автономии или полной независимости от Бельгии. Валлонский регионализм, который сформировался преимущественно в логике принудительного изоморфизма как реакция на фламандскую угрозу, после проведения федеративных реформ переориентировался на социально-экономические проблемы, фактически отказавшись от дальнейшего расширения автономии. Регионалистское движение немецкоязычного сообщества Бельгии можно интерпретировать скорее как подражательный изоморфизм, оно сознательно копировало институциональные модели Фландрии и Валлонии, добиваясь аналогичных полномочий.

К началу нулевых политические ученые, изучающие Европейский союз, обратили внимание на систему взаимодействия между наднациональными, национальными и региональными акторами как по горизонтали, так и по вертикали. В результате описания этой системы появилась теория многоуровневого управления. Ее ключевая идея заключается в распределении властных полномочий между различными субъектами, которые зачастую не совпадают с традиционными государственными институтами. Конфликты, связанные с разделением полномочий и решением других вопросов, согласно положениям теории, должны были разрешаться посредством постоянных переговоров между акторами на различных уровнях.

Тем не менее в реальности мы можем наблюдать случаи, когда наднациональные акторы вмешиваются в сферы компетенции национальных правительств. Подобное сложно интерпретировать как переговорный процесс, поскольку такие ситуации сопровождаются принудительным вмешательством, направленным на усиление контроля над принятием решений. Поскольку такие ситуации отличаются от классического переговорного процесса в рамках теории многоуровневого управления, важно понять, какие механизмы используются наднациональными акторами для вмешательства в процесс принятия решений там, где у них нет на это формальных прав.

Данная статья нацелена на анализ объяснительной способности ряда теорий, используемых обычно для анализа политических процессов в Европейском союзе – интерговернментализма, супранационализма и многоуровневого управления, а также теорий более низкого уровня, описывающих механизмы взаимодействия между различными акторами Европейского союза. В результате такого анализа можно констатировать, что каждая из указанных теорий является полезной для понимания отдельных составляющих описанной проблемы: интерговернментализм акцентирует внимание на позиции национальных правительств, супранационализм – на действиях наднациональных институтов, а теория многоуровневого управления – на институциональной структуре взаимодействия различных уровней власти. В то же время более узкоспециализированные теории, такие как «модель интеграции» Филиппа Геншеля и Маркуса Яхтенфухса, а также концепция дифференцированной интеграции, позволяют более детально анализировать внутренние политические процессы в рамках Европейского союза.

С 2020 г. система электронного гражданского участия в России становится все более централизованной, при этом все отчетливее проявляется ее роль в решении информационно-аналитических задач многоуровневого государственного управления. «Обратная связь» от граждан в форме индивидуальных жалоб и обращений может использоваться для мониторинга ситуации на местах и контроля за нижестоящими уровнями власти. Подобная «управленческая» логика расходится с ранними представлениями об «электронной демократии» как об инструменте развития общественной делиберации и гражданских компетенций участия. В статье рассмотрены ключевые этапы формирования подобной модели электронного участия в России на основе анализа официальных документов и интервью с экспертами и представителями органов власти. Данные интерпретируются через призму концепции множественных потоков и подходов исторического нового институционализма. Основной аргумент статьи заключается в том, что ключевые характеристики дизайна электронного участия как информационно-аналитического и управленческого инструмента были заложены еще на начальной стадии становления этого института. Установленная в период «окна возможностей» 2009–2012 гг. «колея» во многом определила последующие организационные и технологические решения, включая преобладание индивидуализированных форм участия (жалоб, голосований, обращений) и идею создания централизованного портала участия. Когда «окно» закрылось, под влиянием изменений во внешней среде преобладавший на ранних этапах фрейминг электронного участия в контексте «электронной демократии» ушел на второй план, уступив место фреймингу в русле решения проблем и повышения эффективности многоуровневого управления. Это позволило институту не только сохраниться, но и повысить свою актуальность.

Внешние шоки оказывают серьезное воздействие на качество управления и стабильность политических систем по всему миру. Концепт устойчивости (resilience), который до недавнего времени активно использовался только в естественно-научных исследованиях, стал важнейшим фокусом для политических ученых, изучающих воздействие кризисов на политические институты в различных страновых контекстах. В исследованиях причин сопротивляемости внешним шокам значительное место занимают исследования многоуровневого управления, где многоуровневость рассматривается как ключевой фактор, определяющий успех или провал адаптации государства к новой конъюнктуре. Адаптация многоуровневых политических систем к внешним шокам хорошо изучена на примере эффектов стихийных бедствий и пандемии COVID-19, где воздействие этих событий на процесс принятия решений в наиболее полном виде соответствует понятию «внешнего шока» и требует максимально быстрых реакций. В то же время найденные объяснения скорости и качества реакции многоуровневых систем на стихийные бедствия или пандемию не всегда подходят для объяснения адаптации государств к таким внешним шокам, как масштабные экономические санкции, поскольку последние не предполагают настолько быстрых и очевидных негативных последствий. Кроме того, последствия экономических санкций не всегда интерпретируются стейкхолдерами как «внешний шок», а нередко могут фреймироваться как рутинная политика. В данной статье мы представляем обзор существующих в социальных науках теоретических объяснений качества адаптации многоуровневых политических систем к внешним шокам. Кроме того, возможности и ограничения использования существующих теорий будут проиллюстрированы случаем адаптации сферы жилищной политики в российских регионах к новым экономическим условиям.

В статье анализируется функционирование многоуровневой системы управления в Европейском союзе на примере формирования единого либерализованного энергетического рынка ЕС. Исследование охватывает три этапа реформ (Первый, Второй и Третий энергетические пакеты). В качестве методологической основы использована концепция множественных потоков, адаптированная к специфике институциональной системы ЕС, и концепция принципал-агента. Задача исследования состоит в том, чтобы выявить: 1) факторы, определяющие степень и пределы автономии Европейской комиссии (ЕК) и ее возможности влиять на формирование политического курса; 2) стратегии, использованные ЕК для достижения своих целей; и 3) изменение стратегии ЕК на разных этапах либерализации энергетического рынка.

Учитывая масштаб сопротивления реформам и высокую политическую значимость вопроса, Комиссия последовательно придерживалась консенсусного подхода к разработке новых правил, чтобы обеспечить их легитимность и не дать государствам-членам явных поводов саботировать их исполнение. Стратегия Комиссии строилась на сочетании двух треков: законодательные реформы и использование инструментов политики конкуренции. Комиссия опиралась на стейкхолдеров и активно использовала информационную асимметрию. Но для того чтобы эти действия дали эффект, на первых этапах ЕК приложила много усилий, дабы объяснить стейкхолдерам выгоды конкурентного режима и создать механизмы получения информации о состоянии рынков. На начальных этапах реформы Комиссия действовала чрезвычайно мягко. На этапе обсуждения Третьего пакета Комиссия стала действовать гораздо активнее и жестче в связи с увеличением степени различия интересов государств-членов и появившейся возможностью маневрировать между ними. В долгосрочном плане Комиссия последовательно работала над формированием союзников внутри государств-членов в лице национальных регуляторов, стремясь расширить их полномочия и укрепить их независимость от национальных правительств.

Прямое участие субнациональных единиц в законодательной деятельности на национальном уровне не очень часто встречается в странах мира как реальная практика, но еще реже она представлена в виде конституционного права инициировать процедуру принятия национальных (федеральных) законов, то есть выступать в одном ряду с президентами, правительствами, депутатами и фракциями национальной легислатуры. Эмпирический анализ на основании данных Comparative Constitutions Project, Regional Authority Index, текстов конституций и прочего позволил установить, что данное право было закреплено за последние два века в конституциях 26 государств. Среди них есть как федерации, так и унитарные в конституционном смысле государства. Они также разнообразны в других отношениях. Однако большинство случаев первого появления института в конституции имеет одну общую черту – причастность политических сил, идентифицирующих себя как «левых», к созданию соответствующих конституций. Это не выглядит случайным, и исследование посвящено попытке прояснить возможный механизм работы этой связи, опираясь на теорию институционального изоморфизма. Из трех основных механизмов, посредством которых происходят институциональные изоморфные изменения, основное внимание обращено на нормативный изоморфизм, хотя и принудительный в части случаев также имеет значение. Нормативный изоморфизм может работать и в профессиональном, и в идеологическом измерениях. Хотя идеологическая ориентация профессиональных сообществ и иных сил, участвовавших в разработке конституций, и имеет значение, она сама по себе не предопределяет использование в стране права законодательной инициативы регионами и другими субнациональными единицами.

Кооптация движения за самоопределение может выступать в качестве механизма управления политико-территориальной гетерогенностью в современных многосоставных политиях. Исследовательское внимание в настоящей статье направлено на феномен кооптации движений за самоопределение общенациональным властями в государствах современной Европы в период 1990–2024 годов. В качестве ключевой аналитической задачи выступает фиксация случаев институциональной кооптации движений за самоопределение в государствах Европы в период 1990–2024 годов, их классификация с учетом критериев устойчивости и длительности процесса, а также характеристика (на примере отдельных случаев) кооптации как механизма управления политико-территориальной гетерогенностью. В первой части статьи описана авторская концептуализация кооптации движений за самоопределение, сравнительные параметры и границы классификации. Во второй части представлены случаи институциональной кооптации движений за самоопределение в государствах Европы в период 1990–2024 годов и их классификация с учетом критериев устойчивости и длительности описываемого явления. Завершающая часть посвящена сравнительному описанию классов кооптации и рассмотрению отдельных примеров кооптации как механизма управления политико-территориальной гетерогенностью. Зафиксированы три ключевых класса институциональной кооптации: устойчивые правительственные высокой степени с разными партиями и средней степени с одним (или несколькими) идеологически близким партнером, а также минимальной степени с разными партиями власти (но с наличием приоритетных партнеров). Установлено, что кооптация как механизм управления политико-территориальной гетерогенностью чаще всего проявляется в формате устойчивых и длительных правительственных кооптаций с различными партийными и идеологическими партнерами, что обусловлено необходимостью нивелирования радикальных актуальных угроз целостности государства. Сделаны предположения в отношении возможных различий механизма кооптации движений за самоопределения и традиционного формата кооптаций оппозиционных партий.

Когда кросстерриториальная гетерогенность, свойственная современным государствам, приобретает политическое значение, это порождает политико-территориальные конфликты, движения за самоопределение (self-determination movement – SDM) и сопровождается потенциальной угрозой сецессии. Государство в условиях угрозы сецессии может игнорировать требования SDM либо подавлять его или / и проводить реформы-уступки. Эмпирическое исследование воздействия политики государства и других факторов на угрозу сецессии, проведенное методом логистической регрессии на материале 171 политически значимых SDM, которые действовали в 77 странах в период с 1991 по 2020 гг., подтверждает теоретические представления, согласно которым на вероятность сильной угрозы сецессии позитивно влияют ресурсы, имеющиеся у SDM для осуществления политической мобилизации: этническая идентичность территории и потерянная государственность, благоприятное географическое положение, доступ к власти на региональном уровне, особенно в условиях, когда регион имеет автономию. Вместе с тем существенный эффект имеет и политика государства. В целом реализация государством реформ-уступок снижает вероятность сильной угрозы сецессии, однако, если они сопровождаются подавлением движения со стороны государства, это дает противоположный эффект: соотношение шансов в пользу того, что угроза сецессии будет сильной, возрастает в несколько раз.

Данная статья представляет собой систематический аналитический обзор исследований, посвященных анализу моделей распространения политических инноваций в многоуровневых политических системах и основных механизмов распространения политики между иерархическими юрисдикциями. Особое внимание уделяется изменению эффектов распространения политических инноваций в контексте трансформации современного поля политической науки и переключению внимания исследователей к системам многоуровневого управления с участием нетрадиционных акторов (multilevel governance). В работе представлен обзор двух основных подходов к теоретической концептуализации процесса распространения политических инноваций – диффузии политики (policy diffusion) и политического трансфера (policy transfer). В первой части исследования рассматривается эволюция указанных теоретических моделей и соответствующих им основных механизмов диффузии. Во второй части исследования определяются ключевые детерминанты диффузии политики – структурные, институциональные и агентские характеристики, дается описание основных каузальных механизмов данных детерминант. Особое внимание уделяется феномену вертикальной диффузии (vertical diffusion) политических инноваций. Заключительная часть статьи посвящена сравнению моделей диффузии политики в западном и незападном политических контекстах на примере сравнительного анализа распространения политических инноваций в многоуровневых политических системах Китая и США.