В статье проводится оценка ключевых доктринальных подходов к административному усмотрению, сложившихся в советский и постсоветский период Российской государства. Комплексный анализ Конституции Российской Федерации, действующего административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерации показывает, что административное усмотрение публичной администрации Российской Федерации проявляется в рамках административно-публичных функций, осуществляемых компетентными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, имеющими статус государственного или иного органа, их уполномоченными должностными лицами. При данном подходе в сопоставлении с систематизированными административно-публичными функциями раскрывается структура современного административного усмотрения публичной администрации Российской Федерации (в том числе выделяются отдельные виды административного усмотрения в пределах административного распорядительства и административно-правовой охраны). Устанавливается взаимосвязь административного усмотрения публичной администрации Российской Федерации с административным правосудием, осуществляемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, арбитражными судами. На основе комплексного анализа Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях аргументируется, что усмотрение публичной администрации как объект административного правосудия проявляется в рамках административно-защитного правосудия, административно-принудительного правосудия, административно-санкционирующего правосудия. Представленный комплексный подход к оценке структуры современного административного усмотрения публичной администрации Российской Федерации и его взаимосвязи с административным правосудием предложено использовать в целях научно обоснованного выявления и конкретизации норм административного и административно-процессуального законодательства, устанавливающих чрезмерное административное усмотрение органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, имеющих статус государственного или иного органа, их уполномоченных должностных лиц, которое, в свою очередь, приводит к принятию конкурирующих судебных решений по административным делам различной категории, подрывающих единообразие административного правосудия.
В настоящее время в Российской Федерации под воздействием конституционных норм фактически формируется судебное административное право. Безусловно, важнейшей задачей судебного административного права видится разрешение административных дел судами общей юрисдикции в рамках Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и арбитражными судами согласно Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. При разрешении судебных административных дел практически всегда возникает вопрос об оценке административного усмотрения органов публичной администрации. В научном сообществе специалистов административного права и процесса уже довольно давно есть запрос на связывание административного усмотрения и судебного контроля, или подчиненность административного усмотрения судебной юрисдикции. Подавляющее большинство судебных административных дел возникает из внесудебных административных отношений, то есть имеет ярко выраженное материально-правовое содержание. Системность, связанность и согласованность при разрешении административных дел основываются на административно-процессуальных принципах, используемых судами и органами публичной администрации при разрешении административных дел. Универсальные административно-процессуальные принципы применимы в каждой из двух частей процесса, что обеспечивает связанность внесудебного и судебного порядка разрешения административных дел, а на базе таких принципов судами вырабатываются специальные судебные и внесудебные административно-процессуальные принципы, в том числе связанные с определением границ административного усмотрения. Научная оценка теории административного усмотрения, действующего законодательства и судебной практики позволит, в частности, предложить для практики рассмотрения административных дел критерии определения пределов (границ) собственно административного усмотрения. В статье с учетом исследования современной российской судебной практики сделана попытка рассмотреть именно административно-процессуальные принципы в качестве юридических гарантий законности административных актов и действий публичной администрации, которые имеют дискреционный характер. В работе, помимо прочего, исследуется понимание административно-процессуальных принципов, выявляются принципы, подходящие для судебного оценивания административной дискреции, такие как справедливость, защита доверия, соразмерность и разумность. По итогам анализа делаются выводы о том, что применение административно-процессуальных принципов позволит не просто ограничить административное усмотрение, но требовать от публичной администрации предсказуемости и разумности правового регулирования, а также избежать формального подхода при разрешении административных дел.
Обзор содержит основные положения докладов участников всероссийской научно-практической конференции «Судебный контроль над административным усмотрением: теория, законодательство, правоприменительная практика», состоявшейся 30 мая 2025 г. в частном образовательном учреждении высшего образования «Сибирский юридический университет» (Омск). В рамках темы конференции ее участники обсудили такие вопросы, как дискреционность в нормотворчестве и административном правоприменении, прикладные аспекты теории административного усмотрения, административный произвол и материальный судебный контроль, пределы административного усмотрения, особенности реализации административного усмотрения при издании процессуальных и внепроцессуальных административных актов, усмотрение публичной администрации как объект административного правосудия и как предмет судебного контроля, правовая подчиненность административного усмотрения судебной юрисдикции, контроль над административным усмотрением при применении мер административного принуждения, судебный контроль обоснования контрольными (надзорными) органами наличия «непосредственной угрозы», основания судебного вмешательства в административное усмотрение при рассмотрении дел об административных правонарушениях, административно-процессуальные принципы судебного контроля над административным усмотрением, пределы полномочий суда в рамках судопроизводства по делам об оспаривании административно-правовых актов и другие. По результатам состоявшейся дискуссии участники конференции единогласным голосованием приняли резолюцию, в которой признали целесообразной разработку проекта Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (в форме самостоятельного акта или акта, изменяющего и дополняющего Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации») и (или) обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, содержащих развернутые положения о критериях судебной проверки законности дискреционных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Статус научной проблемы административное усмотрение (дискреция) приобрело в дискуссиях ученых-юристов не о каких-либо абстрактных юридических терминах и понятиях, а прежде всего о принципиальной возможности и глубине (интенсивности, границах, пределах) судебной проверки законности дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации. В этой связи предметом исследования в настоящей статье выступают правовые позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее – Пленум), нашедшие отражение в его постановлениях, принятых после издания Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», и относящиеся к судебной проверке законности оспариваемых гражданами и организациями в порядке административного и арбитражного судопроизводства дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации. Цель исследования – определить направления развития указанных правовых позиций и выяснить их способность обеспечивать содержательную судебную проверку законности дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации. Опираясь на диалектический, формальнологический, исторический, формально-юридический методы познания, метод толкования права, автор делает вывод о том, что правовые позиции Пленума развиваются в направлении от полного игнорирования названной проблемы к выработке предметных критериев указанной проверки. Данное направление развития названных правовых позиций, несмотря на некоторые их недостатки, отмечаемые в статье, бесспорно, способствует обеспечению содержательной судебной проверки законности дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации и тем самым эффективной защите прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. Вместе с тем принципиальным, исчерпывающим решением, позволяющим не только гарантировать надлежащее качество осуществления такой проверки, но и сократить случаи оспаривания гражданами и организациями в суде дискреционных решений, действий (бездействия) публичной администрации, явился бы не предлагаемый некоторыми авторами законодательный отказ от установления судом незаконности упомянутых решений, действий (бездействия) как одного из двух обязательных на сегодня условий удовлетворения административного иска, в результате чего суд сосредоточился бы исключительно на выяснении вопроса о нарушении этими решениями, действиями (бездействием) прав, свобод и законных интересов административного истца, а принятие отсутствующего на сегодня федерального закона об административных процедурах, подробно и в полной мере описывающего их принципы, которые как раз и будут выступать критериями содержательной судебной проверки законности реализации административного усмотрения. До принятия указанного федерального закона следовало бы, на взгляд автора, уточнить посредством выработки новой правовой позиции Пленума смысл, придаваемый судебной практикой другому закрепленному законом условию удовлетворения административного иска об оспаривании дискреционного решения, действия (бездействия) публичной администрации – установлению судом факта нарушения названным решением, действием (бездействием) прав, свобод и законных интересов административного истца. Закрепление в постановлении Пленума такой правовой позиции, проект которой предложен в настоящей статье, позволит лишить административное усмотрение иммунитета от судебного контроля.
В статье представлен сравнительный анализ конструктивных особенностей норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), основанный на правовых позициях высших законодательных (представительных), судебных органов власти, мнениях ученых-правоведов в части установления ответственности за нарушения, допущенные в условиях экстраординарных (особых) правовых режимов: военного, чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации, правовых режимов повышенной готовности, противодействия терроризму, экстремистской деятельности, закрытого административно-территориального образования. Особое внимание уделяется конструкции составов административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 20.3, 20.5, 20.5.1, 20.6, 20.6.1, 20.7, 20.19, 20.27 КоАП РФ, и их соотношению с аналогичными нормами проекта КоАП РФ от 29 мая 2020 г., разработанного и опубликованного Минюстом России. Сравнительный анализ диспозиций соответствующих норм административно-деликтного права позволил выявить некоторые проблемы, связанные с недостаточно точным разграничением ответственности за невыполнение требований в условиях экстраординарных (особых) правовых режимов, определением субъекта анализируемого правонарушения. Отмечается, что большинство норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение экстраординарных (особых) правовых режимов, сконструированы по типу бланкетных, отсылают к регулятивному законодательству, которое не содержит положений, указывающих на порядок их применения. Авторы полагают, что использование указанной законодательной конструкции уместно в тех случаях, когда это необходимо для эффективности реализации не только экстраординарных (особых) правовых режимов, но и правового механизма, который обеспечивает четкость и полноту регулирования ответственности за их нарушение. Резюмируется, что бессистемность и рассогласованность изменений, вносимых в законодательство об административных правонарушениях, нередко приводит к коллизионному пересечению отдельных положений КоАП РФ и обусловливает необходимость их корректировки в части формулирования объективных признаков правонарушения и установлению степени соответствия санкций статей гл. 20 КоАП РФ количественному и качественному аспектам строгости системы административных наказаний. В связи с вышеизложенным авторами предлагается применять комплексный подход к проработке норм действующего административно-деликтного законодательства, в частности содержания положений гл. 20 КоАП РФ, разработать методические рекомендации по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, связанным с реализацией экстраординарных (особых) правовых режимов деятельности публичной администрации.